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ORIGINES DU DIRECTEUR DES POURSUITES CRIMINELLES ET PÉNALES

L’entrée en vigueur de la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales (L.R.Q., chapitre D-9.1.1), le 15 mars 2007, a marqué un tournant majeur dans l’évolution de notre système de justice.

Amorcée il y a plus de vingt ans, la réflexion sur la problématique du cumul, par une même personne, de la fonction de ministre de la Justice et de Procureur général a cheminé au fil des ans, alimentée par l’expérience d’autres juridictions et les avis d’experts.

Modernisation de l'État

Le 6 mai 2004, le gouvernement du Québec a rendu public son plan de modernisation de l'État1. Celui-ci comportait différents projets afin d’améliorer la prestation de services aux citoyens à moindre coût, d’obtenir des gains d’efficacité dans le fonctionnement de l’État et d’accroître la prospérité collective.

Parmi les projets sous la responsabilité du ministre de la Justice retenus par le Secrétariat du Conseil du trésor, s’en trouvait un portant sur l’évaluation de la création d’un poste de Directeur des poursuites publiques (DPP). Les auteurs du plan de modernisation ont constaté d’emblée que la même personne exerçait alors les responsabilités pourtant différentes de ministre de la Justice et de Procureur général, risquant ainsi parfois de se trouver dans des situations inconfortables :

  • « Le Procureur général est chargé de régler et de diriger la demande ou la défense dans toutes les contestations formées pour ou contre l’État. Il intente, à sa discrétion, des poursuites pénales et criminelles. Dans les faits, le Procureur général s’appuie sur le réseau des substituts pour le représenter devant les tribunaux, en matière criminelle ou pénale.
  • En tant que ministre de la Justice, le Procureur général est un élu. Il siège à l’Assemblée nationale et est membre du Conseil des ministres. Le Procureur général est ainsi susceptible de se trouver placé dans une situation d’apparence de conflit d’intérêts, lors de l’exercice de ses fonctions. »2

Suivant le plan de modernisation, un des principaux objectifs poursuivis par la création d’un poste de DPP était d’offrir de meilleures garanties institutionnelles de neutralité politique réelle et apparente en matière de poursuites criminelles et pénales. La réalisation de ce projet a été confiée à un substitut en chef du procureur général qui a soumis son rapport final le 4 février 2005. Son étude comprend une analyse de différents modèles de DPP et d’autres organismes indépendants au Canada et dans le monde. Plusieurs recommandations découlent de cet examen, toutes guidées par des principes d’autonomie, mais aussi de transparence et d’imputabilité.



1 2004-2007, Briller parmi les meilleurs - Moderniser l’État, pour des services de qualité aux citoyens.

2 Id., p.53

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Adoption du projet de loi

À la suite de ces travaux, le projet de loi n° 109 intitulé Loi sur le Directeur des poursuites publiques a été déposé à l’Assemblée nationale le 11 mai 2005.

La Commission permanente des institutions de l’Assemblée nationale a tenu trois séances de consultations particulières en juin et septembre 2005, au cours desquelles plusieurs experts et organismes provenant de divers milieux ont été entendus. La grande majorité de ces témoins se sont montrés très favorables aux principes et objectifs du projet de loi. Quelques modifications ont été apportées ensuite afin de prendre en compte les commentaires reçus.

Plus généralement, on a souligné lors de la Commission des institutions qu’une des qualités du projet de loi était le souci de ses auteurs d’avoir cherché à conserver les acquis de notre tradition juridique tout en tentant de satisfaire aux exigences des démocraties modernes, en termes de transparence et d'imputabilité.

Cette recherche de continuité a été remarquée dans la nature des responsabilités réservées au ministre de la Justice, lui qui a traditionnellement exercé ces grandes fonctions d’orientation et de contrôle des poursuites criminelles et pénales et en a répondu devant l’Assemblée nationale. D’un autre côté, la création du DPCP a permis au Québec, à l’instar d’autres juridictions de common law, de se doter d’un organisme indépendant et moderne dont les actions sont exclusivement motivées par l’intérêt supérieur de la justice.

La Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales a été adoptée par l’Assemblée nationale le 1er décembre 2005. À ce moment, le ministre de la Justice et Procureur général d’alors, monsieur Yvon Marcoux, n’a pas manqué de rappeler, comme on l’avait déjà pressenti dans le plan de modernisation, la portée significative de la création du DPCP dans notre système judiciaire :

  • « [...] ce projet de loi constitue un geste très significatif dans l’évolution de notre système de justice au Québec. Ainsi, en créant le poste de Directeur des poursuites criminelles et pénales, nous contribuons à accentuer les garanties d’indépendance qui sont liées à la fonction de la poursuite publique et nous renforçons la transparence du processus judiciaire. Nous contribuons ainsi à accroître la confiance de la population dans notre système judiciaire. Nous posons les bons gestes en modernisant notre approche à l’égard du processus accusatoire. En somme, l’institution de la fonction de Directeur des poursuites criminelles et pénales contribuera à mieux satisfaire aux impératifs fondamentaux de justice. »

La majorité des dispositions de la loi sont entrées en vigueur le 15 mars 2007.

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Indépendance du Directeur des poursuites criminelles et pénales

Le directeur exerce les fonctions qui lui sont confiées par la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales, avec l’indépendance que celle-ci lui accorde. Dans l’exercice de sa charge, le directeur est d’office sous-procureur général pour les poursuites criminelles et pénales.

Trois principes fondamentaux ont sous-tendu le projet de loi n° 109 et ressortent bien des dispositions de la loi. D’abord, le but premier poursuivi par la création du DPCP était de garantir l’autonomie institutionnelle et fonctionnelle du directeur dans l’exécution de ses activités quotidiennes. La démarche visait aussi à assurer la transparence du processus de poursuite, notamment en distinguant les orientations générales de politique publique des décisions quotidiennes relatives aux poursuites. Enfin, on a souhaité maintenir l’imputabilité du Procureur général, à titre d’élu, devant l’Assemblée nationale.

En un mot, il s’agissait par ce projet de loi de garantir que le directeur puisse accomplir les fonctions de poursuivant public de façon indépendante, à l’écart de toute influence étrangère aux concepts de justice et d’intérêt public, afin de renforcer la confiance du public dans notre système judiciaire.

La loi comprend de nombreux mécanismes afin de concrétiser cette indépendance, tant sur les plans institutionnel qu’opérationnel. Elle prévoit aussi plusieurs règles balisant les rapports entre le directeur et le Procureur général.

L’autonomie du directeur est également assurée par le fait qu’il est considéré au même titre qu’un dirigeant d’organisme. À ce titre, il lui appartient de nommer les procureurs aux poursuites criminelles et pénales qui agissent sous son autorité.

D’ailleurs, le directeur est chargé d’établir à l’intention de ces procureurs, des directives publiques relativement à l’exercice des poursuites. Ces directives intègrent les orientations et mesures prises par le ministre de la Justice, à titre de responsable des grandes politiques de l’État qui tiennent compte des intérêts de tous les citoyens.

Considéré comme un organisme budgétaire au sens de la Loi sur l’administration financière (L.R.Q., chapitre A-6.001), le directeur est responsable d’administrer le budget qui lui est accordé pour l’accomplissement de sa mission. Il doit en rendre compte au moins une fois l’an au ministre de la Justice, lequel dépose les états financiers et le rapport annuel de gestion du directeur à l’Assemblée nationale.

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Autres modèles de service de poursuite autonome

Par l'adoption de la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales le Québec s'est joint à une communauté de pays dont l’Angleterre, l’Irlande et l’Australie, qui se sont munis d'institutions garantissant un service de poursuites autonome et indépendant des institutions politiques.

Au Canada, la Nouvelle-Écosse et la Colombie-Britannique ont aussi adopté des lois ayant pour objet la création d’un service de poursuites. Le gouvernement fédéral compte également depuis le 12 décembre 2006, un Service des poursuites pénales du Canada dirigé par un directeur des poursuites pénales.

S’il n’existe aucun modèle unique en ce domaine, ces expériences procèdent presque toutes du principe qu’il est souhaitable de départager les fonctions de procureur général et de responsable des poursuites, généralement en confiant à une entité indépendante et distincte du gouvernement le rôle d’assumer la direction des poursuites criminelles et pénales.

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